प्रारम्भ
विकास, जनसुविधा र जनकल्याण प्रवद्र्धन मूलतः राज्यको जिम्मेवारी हो । राज्यको यो प्रभावकारी भूमिकालाई प्रभावकारी बनाउने उपायको खोजी गर्ने क्रममा, सार्वजनिक क्षेत्र वा राज्य र निजी क्षेत्रबीच सहकार्यको सम्भावनालाई सोह्रौं शताब्दीदेखिकै अर्थ–राजनीतिक चिन्तकहरुले बहसमा ल्याएका हुन् । अभ्यासको कसरत गरेका हुन् । त्यसयताका सबै ‘स्कुल’सम्बद्ध अर्थशास्त्रीहरुले कुनै न कुनै रुपमा सार्वजनिक र निजी क्षेत्रबीचको साझेदारीका सम्भावना र सीमाहरुलाई केलाएका छन् । अर्थशास्त्रमा हरेक नयाँ सेद्धान्तिक युगको प्रादुर्भावसँगै यस्तो साझेदारीका अवधारणा र खाकाहरुमा क्रमिक परिवर्तन हुँदै आएको छ । तथापि, साझेदारीका फरक मोडेल अथवा कार्यान्वयनका प्रस्तावनाको विविधताबीच पनि सर्वस्वीकार्य साझा धारणा के बनेको छ भने, यस्तो साझेदारीबाट व्यवसाय, राज्य र समग्र समाज नै लाभान्वित हुन सक्छ ।

निजी क्षेत्रको लगानीमा उत्पादित सार्वजनिक उपयोगका वस्तु (कमन गुड्स)को प्रभावकारिताबारे नेबेल पुरस्कार विजेता अर्थशास्त्री जेसेफ स्टिगलिजले आफ्नो एउटा पुस्तक ‘इकोनोमिक्स अफ दी पब्लिक सेक्टर’ (सन् २०००) मा भनेका छन्– निजी क्षेत्रले सार्वजनिक सेवा दिने अभ्यास कम प्रभावकारी भएको देखिएको छ । किनभने, फर्महरुले उत्पादन गर्ने वस्तु मूल्य वा शुल्क तिरेर मात्र उपभोग गर्न सम्भव हुन्छ । यसले गर्दा त्यस्ता वस्तुको उपभोगमा मानिसको चासो घट्छ । यसरी निजी क्षेत्रले उत्पादन गरेका सार्वजनिक उपभोगका वस्तु न्यून प्रयोजनको शिकार हुन्छन् । उनको प्रकारान्तरको निष्कर्ष छ– सार्वजनिक वस्तुको उत्पादन राज्यकै जिम्मेवारी हो ।

तर समस्या के हो भने सबै सार्वजनिक सेवा पर्याप्त उत्पादन एवं वितरण गर्न आवश्यक पर्ने सञ्चार र पारबहनको पूर्वाधार सञ्जाल विकास र अकण्टक सञ्चालन गर्नका लागि राज्यसँग पर्याप्त आर्थिक स्रोतको सधैं अभाव रहन्छ । कम र अति कम विकसित राष्ट्रमा त आफ्नो आय स्रोतले राज्यको नियमित वा साधारण खर्च मात्रै मुस्किलले धानिने अवस्था छ । ती मुलुकमा स्रोत अभावकै कारण पूर्वाधारमा न्यून लगानी हुने गरेको छ, जुन अविकासको मुख्य कारण मानिन्छ । निजी क्षेत्रसँग भएको स्रोत परिचालन गर्न सक्ने हो भने पूर्वाधार लगायतका ठूलो धनराशी चाहिने विकास आयोजनाका लागि आवश्यक स्रोतको कम्तीमा केही हिस्सा निजी क्षेत्रबाट पूर्ति हुन्छ । तर, लगानी र नाफा दुवैको सुनिश्चिचता नभइकन खासगरी लामो कालखण्ड लगाएर प्रतिफल आउने तर सुरुमै ठूलो लगानी आवश्यक पर्ने ठूला पूर्वाधार योजनामा लगानी गर्न निजी क्षेत्र हत्तपत्त उत्साहित हुँदैन । यो विश्वव्यवापी वास्तविकता हो । यस्तो उत्साह सिर्जना र लगानी सुनिश्चित गर्न राज्यले आफ्ना नीति र प्रोत्साहन कार्यक्रम अगाडि सार्न सक्छ र सार्नुपर्छ । अझ राज्य आफैं नै जोखिम र लाभ दुवैको समानुपातिक हिस्सेदारीमा सहकार्य एवं साझेदारी गर्न तत्पर हुने हो भने, कम्तीमा सिद्धान्ततः, थप निजी लगानी आकर्षित हुन्छ । ठूला आयोजनाका लागि समेत स्रोज सहजै जुट्छ । सार्वजनिक निजी साझेदारी (पीपीपी)को सारभूत अवधारणा यही हो । यो अवधारणा अन्तर्गत विकसित र विकासशील सबैखाले मुलुकमा धेरथोर आयोजना सञ्चालन भएका छन् । पीपीपी मोडेलबाट हुने लगानीलाई परिणाममुखी बनाउने प्रयत्नस्वरुप कानुनी र संस्थागत संरचना निर्माण भएका छन् ।

पीपीपी आधुनिक प्राज्ञिक ‘डिस्कोर्स’मा करार अर्थशास्त्र (कन्ट्र्याक्ट इकोनोमिक्स)को एक महन्वपूर्ण हिस्सा भइसकेको छ । पीपीपी अवधारणलाई कार्यरुपमा लैजाने धेरैवटा मोडेल विकास गरिएका छन् । ती मुलुक र परिस्थिति विशेष फरक छन् । तीमध्ये व्यवस्थापन कारार, सेवा करार, निर्माण तथा हस्तान्तरण (बीटी), निर्माण, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण (बीओटी), निर्माण, स्वामित्व सञ्चालन तथा हस्तान्तरण (बीओओटी अथवा बुट), निर्माण, हस्तान्तरण तथा सञ्चालन (बीटीओ), विकास, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण (डीओटी), लिज, विकास, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण (एलडीओटी) आदि पद्धतिहरु बढी प्रचलनमा छन् । राज्य र करारमा सहभागी निजी क्षेत्रको सहमतिमा यी पद्धतिहरुलाई समय र सन्दर्भ अनुसार अनुकूलन गर्ने आम प्रचलन छ । मूलतः सबै लगानीकर्ताको स्वामित्व र दायित्व यी पद्धति अन्तर्गत, करार वा कम्पनी संरचनामार्फत स्थापित भएपछि आयोजनाको प्रभावकारिता र सरोकारवालाबीच जिम्मेवारी एवं अपनत्वको भावना बढ्छ । पीपीपीको मुख्य मान्यता यही हो ।

नेपालको सन्दर्भ

नेपालमा पनि पीपीपी अवधारणा आर्थिक विकास बहसको मूलधारमा नै आएको पनि कम्तीमा तीन दशक भएको छ । तर यो अवधारणा अन्तर्गत भएको लगानीको उल्लेख्य लाभ भने मुलुकको अर्थतन्त्रले चर्चा र बहसको तुलनामा पाउन सकेको छैन । खासगरी जलविद्युत् आयोजनामा बढी आशाप्रद देखिएको छ । यसलाई व्यवस्थित गर्ने कानुन र संस्थागत संरचना समयमै बन्न नसक्दा यो मोडेलमा लगानी जुटाउने आयोजनाको संख्या अझै थोरै छ । २०७२ सालमा सार्वजनिक–निजी साझेदारी नीति ल्याइएको हो । २०७५ बल्ल ‘सार्वजनिक–निजी साझेदारी तथा लगानी ऐन, २०७५’ लागू भएको छ । त्यस अनुरुपका संरचना बन्न बाँकी नै छ ।

सार्वजनिक निजी साझेदारीलाई सो ऐनको दफा २(ब)ले ‘सम्बन्धित सार्वजनिक निकाय र लगानीकर्ताबीच स्रोत वा प्रतिफल बाँडफाँड तथा जोखिम व्यहोर्ने गरी आपसी सहकार्यमा पूर्वाधार संरचना निर्माण, सञ्चालन, पुनःस्थापना वा सार्वजनिक सेवा प्रवाह गर्न कुनै तरिकाबाट आयोजना कार्यान्वयन गर्ने प्रबन्ध’का रुपमा परिभाषित गरेको छ । यसरी, यो ऐनले पनि मूलतः पीपीपीको आवश्यकतालाई पूर्वाधार र त्यससँग सम्बन्धित सोवा प्रवाहलाई प्रभावकारी बनाउन स्रोत जुटाउने मोडेलका रुपमा व्याख्या गरेको देखिन्छ ।

सोही दफाको उपदफा (ञ)ले सडक, सुरुङमार्ग, पुल, नहर, जलाशय, बाँध, ढल, केबुलकार, रेलवे, ट्रामवे, मेट्रोरेल, मोनो रेल, स्काई रेल, ट्रलीबस, बस ¥यापिड ट्रान्जिट, सुक्खा बन्दरगाह, जलमार्ग परिवहन बिसौनीस्थल, विमानस्थल, अस्पताल, शीतभण्डार, गोदामघर, सार्वजनिक सभागृह, रंगशाला, जल विद्युतीय, जैविक, वायु, सौर्य लगायतका नवीकरणीय, तापीय तथा भू–तापीय ऊर्जा उत्पादन, प्रसारण तथा वितरण, प्रदर्शनीस्थल, मनोरञ्जन पार्क, फोहोरमैला प्रशोधन तथा व्यवस्थापन प्लान्ट, सञ्चार तथा सूचना प्रविधि, वित्तीय बजार पूर्वाधार, विशेष आर्थिक तथा औद्योगिक क्षेत्र, कृषि क्षेत्र, शिक्षा क्षेत्र, होटल वा पर्यटन क्षेत्रसँग सम्बन्धित पूर्वाधारका लागि पीपीपी मोडेलमा लगानी भित्र्याउने अपेक्षा राखेको छ । सोही ऐनको दफा ५ ले एउटा अधिकारसम्पन्न लगानी बोर्ड र दफा ५७ ले त्यो बोर्ड अन्तर्गत एउटा पीपीपी कोष रहने व्यवस्था पनि गरेको छ । तिनको कार्यान्वयनको प्रारम्भसमेत भएको छैन ।

नेपाली पीपीपी आयोजनाहरु मूलतः जलविद्युत्कोे विकास र केही हदसम्म यातायात पूर्वाधार निर्माण र सेवा विस्तारमा केन्द्रित छन् । सन् २१०९ को एसियाली विकास बैंकको प्रतिवेदनले नेपालको पूर्वाधारमा पीपीपीको लगानी कुल गार्हस्थ उत्पादनको ०.४ प्रतिशत मात्र भएको उल्लेख गरेको छ । तथापि, यो नेपालको पूर्वाधारमा भएको लगानीको १५.३ प्रतिशत बराबर हो (रियलाइजिङ दी पोटेन्सल अफ पब्लिक–प्राइभेट पार्टनरसिप टू एडभान्स एसियाज इन्फ्रास्ट्रक्चर डेभलपमेन्ट, एडीबी, मनिला, २०१९) । त्यस्तै, केही वर्षअघि अन्तर्राष्ट्रिय मुद्रा कोषले गरेको अध्ययनले नेपालमा १२ ठूला आकारका पीपीपी आयोजना कार्यान्वयनमा गएको र तिनमा एक अर्ब १८ करोड अमेरिकी डलर लगानी भएको उल्लेख छ ।

सन् २००२ मा संयुक्त राष्ट्रसंघीय विकास कार्यक्रमको सहयोगमा ‘सहरी वातावरणका लागि सार्वजनिक–निजी साझेदारी आयोजना’ सुरु भएको थियो । यो आयोजनाले स्थानीय र राष्ट्रिय तहमा पनि पीपीपीको सम्भावनाबारे सचेतना जगाउने काम त ग¥यो । साथमा पीपीपीमार्पmत सहरी सेवा प्रदायकका लागि संयुक्त लगानी संरचना निर्माण र क्षमता विकास, नीति एवं कानुन बनाउने आवश्यकता पहिचान गर्न पनि सघायो । यस्तै, प्राविधिक शिक्षा तथा व्यावसायिक तालिम परिषद् तथा नेपाल उद्योग वाणिज्य महासंंघ मिलेर नौवटा व्यवसाय प्रशिक्षण विद्यालय स्थापना गरेका छन् । स्वास्थ्य क्षेत्रमा पनि पीपीपी अवधारणा लागू गर्ने प्रयास भएका छन् । तर तिनको प्रभावकारिता अझै देखिन बाँकी छ । पीपीपीमा महत्वपूर्ण मानिएको सहुलियत सम्झौता (कन्सेसनालिटी) अवयवलाई २०७५ को नयाँ ऐनले समेटेको छ । ऐनको दफा ८(ठ)ले लगानी बोर्डलाई परियोजना कार्यान्वयन सम्झौता, आयोजना लगानी सझौता र सहुलियत सम्झौता स्वीकृत गर्ने अख्तियारी दिएको छ । पीपीपी नीतिले एक करोड अमेरिकी डलरभन्दा ठूलो लगानीको आयोजना कार्यान्वयनका लागि ग्लोबल टेन्डर गर्नुपर्ने व्यवस्था गरको छ ।

जलविद्युत् क्षेत्रमा पीपीपी मोडेलमा लगानी भएका आयोजनामा चिलिमे, खिम्ती, माथिल्लो तामाकोसी आदि छन् । यसमध्ये चिलिमेलाई सबभन्दा अग्रणी र सफल मानिएको छ । सन् १९९५ मै नेपाल विद्युत् प्रधिकरणको ५१ र निजी क्षेत्रका सर्वसाधारणको १० प्रतिशत सहित ४९ प्रतिशत सहभागितामा लगानी जुटाइएको थियो । यसलाई अक्सर सार्वजनिक, निजी र जनताको साझेदारी अर्थात (फोर पी) मोडेल पनि भन्ने गरिएको छ । खासगरी सन् २००१ मा जलविद्युत् विकास नीति आएपछि यस क्षेत्रमा ‘बुट’ मोडेलमा आयोजनाका लागि पीपीपी अन्तर्गत लगानी खोज्ने र कम्पनी सिर्जना गर्ने क्रममा बढोत्तरी आएको हो । यातायात क्षेत्रमा सहरी विकास कोषले कार्यान्वयन गरेको बुटवल सार्वजनिक सवारीको सेवा सुधार आयोजना प्रमुख मानिन्छ ।

आवश्यकता र सम्भाव्यता

अर्थ मन्त्रालयले २०७४ कात्तिकमा प्रकाशित गरेको ‘डेभलपमेन्ट फाइनान्स एसेसमेन्ट रिपोर्ट’ले सन् २०३० सम्म संयुक्त राष्ट्रसंघले तय गरेका दिगो विकास लक्ष्यहरु हासिल गर्न नेपाललाई प्रत्येक वर्ष १८ अर्ब अमेरिकी डलर लगानी गर्नु आवश्यक छ । नेपाल सडक, रेल, विद्युत्, सञ्चार, सिँचाइ लगायत पूर्वाधार आवश्यकताभन्दा धेरै कम र भएका पनि गुणस्तरमा चरम समस्याको अवस्थामा छन् । भरपर्दो र पर्याप्त पूर्वाधारको अभावमा उत्पादकत्व, रोजगारी, अन्य आर्थिक सामाजिक र जनताको जीवनस्तर नराम्ररी प्रभावित भएको छ । यसको कारण पूर्वाधार विकासका लागि आवश्यक लगानी उपलब्ध नहुनु नै मूल कारण हो । नेपालमा बजेटको इतिहास हेर्दा विकास बजेटका लागि शतप्रतिशत नै वैदेशिक सहायातामा भर पर्नुपर्ने अवस्था अझै छ । नेपालको राजस्व आय साधारण खर्च धान्न पनि मुस्किलले पर्याप्त हुने खालको छ । अहिले खासगरी विकसित विश्वबाट आउने औपचारिक आर्थिक सहायता द्रुत गतिमा घट्दो छ । र उही परम्परागत प्रशासकीय शैली एवं कानुन र संस्थागत संरचनाको भरमा नेपालले प्रत्यक्ष वैदेशिक लगानी कुनै उल्लेख्य मात्रामा भिœयाउन सकेको अवस्था छैन । आएको विकास सहायता प्रशोचन गर्ने र त्यसको प्रभावकारी उपयोग गर्न प्रशासनिक संयन्त्र सहयोगी नभएको आक्षेप निरन्तर लागिरहेको छ । यस्तो लामो प्रशासनिक झन्झटका कारण प्रत्यक्ष विदेशी वा स्वदेशी निजी लगानी पनि आकर्षित भइरहेको अवस्था छैन । विश्व बैंकले प्रकाशित गरेको ‘डुइङ बिजनेस इन्डेक्स’मा ९४औं स्थान पाउनुलाई गौरवपूर्ण मान्नुपर्ने अवस्था छ ।

यस्तो अवस्थामा उपयुक्त कानुनी, संस्थागत र प्रभावकारी सञ्चालन व्यवस्थासहितको पीपीपी नेपालका हकमा विकासको ठूलो लगानीको स्रोत जुुटाउन निश्चय नै एउटा भरपर्दो विकल्प हुन सक्छ । मूलतः सार्वजनिक क्षेत्र वा सरकार नै साझेदार भएपछि कर्मचारीको मानसिकता पनि आयोजना कार्यान्वयन प्रक्रियामा भाँजो हाल्नेभन्दा सहयोग गर्ने खालको हुने सामान्यतः अपेक्षा गरिन्छ । यस्तै, सरकारको सहभागिताले आयोजनाको दिगोपन र विश्वसनीयता बढ्ने कारणले पनि पीपीपी आयोजनामा लगानी भिœयाउन सहज हुने अक्सर तर्क गरिन्छ । पीपीपी ऐनले संघीय राज्य संरचनाका तीनवटै तहका सरकार पीपीपीमा सार्वजनिक क्षेत्रको सहभागी हुन सक्ने व्याख्या गरेको छ । तर संविधानमा भएका केही प्रावधान जस्तै अनुसूची ६ (२) ले व्यवस्था गरेको विदेशी सहायता लिनका लागि प्रदेश सरकारले पूर्वस्वीकृति लिनुपर्ने जस्ता प्रावधानले यो पीपीपी ऐनको व्यवस्था कार्यान्वयन हुन असम्भव छ । स्थानीय तहलाई वैदेशिक सहायता र वैदेशिक लगानी आकर्षित गर्न आफैं भूमिका निर्वाह गर्ने र आयोजनामा लगानी निश्चित भएपछि मात्रै (पूर्वस्वीकृति होइन) संघीय सरकारसँग स्वीकृति लिने व्यवस्था अपनाउन आवश्यक छ । स्थानीय तहका सरकारलाई आयोजनाको सम्भाव्यता देखाएर लगानीका पक्षमा वकालत गर्ने भूमिकाबाट वञ्चित गरिनु आवश्यक छैन ।

मूल कुरा पीपीपी, ‘बुट’ आदि जुन मोडेलमा आयोजना कार्यान्वयनमा लगिए पनि नेपाल ठूला व्यावसायिक लगानीका लागि सुरक्षित आकर्षक गन्तव्य हो भन्ने सन्देश प्रवाह नभइकन लगानी उल्लेख्य बढ्ने सम्भावना पटक्कै छैन । यसका लागि मुलुकको आर्थिक छवि नै पहिले सुधार्नु आवश्यक छ । पीपीपी लगायत सबै प्रकारका अयोजनामा लगानी आउँछ । सबै प्रकारको लगानी नेपालका लागि आवश्यक मात्र छैन, अपरिहार्य भइसकेको अवस्था छ । र मागपक्षीय कमजोरीलाई सम्बोधन गर्ने हो भने लगानी सम्भाव्यता पनि कम छैन ।

चुनौतीहरु

पीपीपी केन्द्रित मूल ऐन बने पनि यसको नियमावली र संस्थागत संरचना बन्न बाँकी छ । खासगरी पीपीपी लगानीको सहजीकरण केन्द्र र कागजी प्रक्रियालाई कम झन्झटिलो बनाउने चुनौती ठूलो देखिएको छ । सरकारले पटकपटक प्रतिबद्धता व्यक्त गरेर पनि कार्यान्वयनमा ल्याउन नसकेको लागनीकर्ताका लागि एकद्वार प्रक्रिया सहजीकरण संयन्त्र स्थापना र सुचारु हुँदा मात्र लगानीकर्तामा उत्साह थपिने छ ।

पीपीपीका हकमा पर्याप्त र चुस्त ‘भाएबिलिटी ग्याप फन्डिङ’को व्यवस्था हुनु अपरिहार्य छ । अन्यथा ठूलो लगानीका, लामो समय लगाएर सम्पन्न हुने र खासगरी लगानी बराबरको प्रतिफल आउन दशकौं कुर्नुपर्ने आयोजनामा स्वाभावतः बढ्ने जोखिमलाई व्यवस्थित गर्न यस्तो कोष अपरिहार्य छ । पीपीपी ऐनको दफा ४३ ले ‘सम्भाव्यता न्यून परिपूरक कोष’का रुपमा यससम्बन्धी व्यवस्था त गरेको छ, सोही अनुरुपको प्रशासनिक संयन्त्र पनि बन्नु पर्छ । त्यो चरम नोकरशाही मानसिकताको सिकार हुनबाट जोगिन सक्दा मात्र प्रभावकारी हुन्छ ।

यसका अतिरिक्त मुलुकको सार्वभौम ‘क्रेडिट रेटिङ’, क्षेत्र अनुसारका आयोजना बैंक, पुँजी परिवत्र्यतामा खुकुलोपन, कागजी प्रक्रियामा न्यूनता र कर्मचारीतन्त्रको सहयोगी मानसिकता एवं भूमिका पीपीपीमा लागानी आकर्षित गर्न सघाउने थप महत्वपूर्ण अवयव हुन् । लगानीमै पनि, वैदेशिक लगानीका लागि अत्यधिक प्रयासबाट खास उपलब्धि नभइरेका सन्दर्भमा पीपीपीका लागि आन्तरिक लगानी नै पनि परिचालित गर्न उपयुक्त वातावरण बनाउनेतर्फ ध्यान दिनु श्रेयस्कर हुनेछ । अर्थशास्त्री / प्रोफेसर (एडजङ्क्ट) काठमाडौं विश्वविद्यालय स्कुल अफ म्यानेजमेन्ट (कुसोम)

(सेजन स्मारिकाबाट साभार)